理念引领 机制推进 检察机关行政公益诉讼工作现状与困境分析

——以临潼区人民检察院“携手清四乱，保护母亲河”专项行动具体做法为例

2017年6月，十二届全国人大常委会第二十八次会议通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，以法律形式正式授权检察机关开展公益诉讼工作，检察机关提起公益诉讼制度得以正式确立。但是，试点以来检察机关提起行政公益诉讼工作仍面临一些问题，笔者根据近年来自身的实践探索，对这些问题进行探析并提出对策建议。

一、检察机关提起行政公益诉讼工作的制度起源与发展

2014年10月，党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》强调，“检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，应该督促其纠正。探索建立检察机关提起公益诉讼制度”。2015年5月5日,习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第十二次会议，审议通过《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》。2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议通过《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，授权最高人民检察院在北京、湖北、陕西等13个省(区、市)开展两年公益诉讼试点。同年7月和12月，最高人民检察院先后发布《检察机关提起公益诉讼试点方案》、《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》，在全国部分检察机关开展提起公益诉讼试点工作。经过两年的试点，2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议作出《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，以法律形式正式确立检察机关提起公益诉讼制度，并自2017年7月1日起在全国施行。

二、临潼区人民检察院检察公益诉讼试点以来工作情况

公益诉讼工作试点以来，临潼区人民检察院坚持理念引领、依托制度推进，围绕服务辖区经济社会发展和国家、社会公共利益保护，共办理民事、行政公益诉讼诉前程序案件260余件、提起诉讼案件7件(行政公益诉讼3件、刑事附带民事公益诉讼4件)，向西安铁路运输检察院移送刑事附带民事公益诉讼案件线索2件。

通过开展公益诉讼监督取缔非法垃圾场所20余处，清理生活垃圾及建筑垃圾600余吨，督促补种林木2000余株，监督取缔渭河沿岸非法砂石场20余家，恢复被毁农用地400余亩，保护矿石资源4000余方，提起的3件刑事附带民事公益诉讼，均获法院判决支持，三违法者在市级以上媒体公开赔礼道歉并交纳惩罚性损害赔偿金16万余元。保护了辖区国有财产、土地资源、生态环境和食品安全等公共利益，解决了“企业发财、群众受害、政府买单”的被动局面，强化了行政机关主动履职的责任感和紧迫感，促进了行政机关积极履职、依法行政。

三、临潼区人民检察院“携手清四乱，保护母亲河”专项行动系列案件具体做法

2018年12月7日，由最高人民检察院、水利部共同领导，河南省院和黄河水利委员会共同倡议发起、沿黄九省(区)检察机关、河长办、河务局联合实施的“携手清四乱，保护母亲河”专项行动开展以来，临潼区人民检察院围绕渭河流域临潼段“乱建”“乱采”“乱占”“乱堆”问题,贯彻落实上级检察机关决策部署，积极对接辖区生态环境部门，扎实开展专项行动，取得较好的工作成效。

一是坚持理念先行，营造工作氛围。2018年3月，在全国检察机关学习贯彻两会精神电视电话会上，最高人民检察院检察长张军提出了各级检察机关要“讲政治、顾大局、谋发展、重自强”的新要求。在新的时代背景下，不能把检察机关维护稳定大局职能简单的理解成只靠刑事这一手，检察公益诉讼在“四大检察、十大业务”框架下也成为一个重要手段。此次“清四乱”专项行动正是贯彻落实习近平总书记生态文明思想、展现检察机关大局观念的良好切入点。临潼区人民检察院党组带领民行干警自上而下认真学习习近平总书记生态文明思想和两山理论，学习《中华人民共和国防洪法》、《陕西省河道管理条例》，《西安市河道管理实施办法》以及关于全面推行河长制的意见等政策文件，通过学习，大家提高了认识，精通了相关的法律法规，熟悉了相关的政策文件，为全面开展“清四乱”工作打下了良好的基础，做好了积极的准备。

二是建立协作机制，实现多点发力。为了充分发挥检察公益诉讼在水域环境保护中的作用，整合行政执法部门和检察监督机关的力量，形成保护合力，共同做好水域生态环境清乱保护工作，临潼区人民检察院积极争取党委、人大支持监督与区水务局、区河湖长办建立了《关于设立临潼区人民检察院驻区河湖长制办公室检查联络市的意见》协作机制，明确了线索双向通报，信息互通共享、联席会商会议及共同反馈督导等工作步骤。细化责任要求和进度安排，与区水务局联合执法对辖区内23个街办5大片区的14条河流、20条沟渠、19座湖库、26座陂塘，3座人工湖和62个涝池逐一清点，全面彻底的了解临潼区河湖水域存在的四乱问题和现实状况。经排查，累计发现河湖“四乱”问题132处，一点一策，挂图作战，建立问题清单。逐步形成了党委坚强领导，人大有力监督，检察机关与行政部门相互配合、齐抓共管，共同维护国家利益和社会公共利益的良好格局。

三是广泛开展调研，逐步彻底清理。针对排查中掌握的情况和发现的问题，临潼区人民检察院充分发挥法律监督职能，充分利用联动机制，强力推动清理四乱工作。通过走访调研，了解到临潼辖区内“四乱”问题产生原因主要有四，一是个别村民违反河道管理法规，在河道内修建苗圃、鱼塘和养殖场开展生产活动，又有甚者修建跑马场、现代农庄等休闲娱乐设施并在周边违法建设配套库房;二是个别村民承包渭河河道滩地开展非法采砂，不仅在河道内乱堆砂石，建设守护房，并且将废弃的采砂船随意放置，影响河道行洪;三是个别村民在河畔桥头乱倒生活垃圾、乱搭乱建严重;四是个别国营农场和国际组织联合开发的鱼塘占用河道滩地，影响行洪，但因时间久远，政策不明，难以定性。在处理各类历史遗留问题的过程中，我们和水务局以及沿渭河相关街办召开联席会议，逐步形成了“当面沟通、书面建议、跟踪问效、落地生根”四步走的工作模式。专项行动开展以来累计发出检察建议46份，其中向水务机关发出检察建议18份，根据我们的建议和相关的法律法规，结合河道中四乱的实际情况，区水务局作出行政处罚书7份，认定违法行为，并责令限期拆除整改。截至目前，共清理销号89个违法点，剩余整改工作正在逐步推进。这种跟踪问效、落地生根的做法，持续在绿色生态上做“加法”，在破坏环境上做“减法”，使得检察建议由“柔性监督”变成了“刚性监督”，从而打造了“专业化法律监督+恢复性司法+社会化综合治理”的新模式，实现了司法办案的生态效益。

四、检察机关提起行政公益诉讼工作面临的问题

(一)内部制度设计尚不完善

一是受案范围狭窄。《行政诉讼法》第25条规定人民检察院发现有关行政机关在生态环境保护、食品药品安全领域、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域有违法行使职权或怠于行使职权的行为时可以向人民法院提起行政公益诉讼。虽然立法者在制定法律时对该条款以“等领域”采取了兜底解释，但是据2018年最高检的工作报告显示，全国检察机关全年办理的108767件行政公益诉讼案件中，涉及生态环境和资源保护案件占比54.5%、食品药品安全领域案件占比37.8%。由此可见实践中行政公益诉讼的范围最主要还是基于《行政诉讼法》25条所列举的四类。但是实践中除以上列举的四大领域之外尚存在大量因行政机关违法行使职权或不作为导致国家利益、社会公共利益受侵害的案件，这些案件由于没有直接的利害关系人而无法起诉，本应由检察机关承担维护公共利益的责任，但是法条中受案范围规定的欠缺使得检察机关未能及时提起公益诉讼，不仅使国家和社会公共利益面临着损害不断扩大的危险，也使检察院的监督职能得不到充分发挥。

二是诉讼地位模糊。检察机关在公益诉讼中既是原告又是诉讼监督者，“一身二任”的双重诉讼角色很可能破坏诉讼双方的公平地位，甚至出现以法律监督之名侵犯合法权益、影响审判工正的情况。事实上，围绕检察机关在公益诉讼中诉讼地位、职责定位的争议，不仅存在于学术界，也体现在司法机关的内部分歧。试点实践结束之际，最高检的总结报告中提出，检察机关提起公益诉讼不同于一般原告，行使的不是一般诉权而是法律监督权，相应的程序设计既要遵循诉讼制度的一般要求，也要符合检察职能的特点和规律。而最高法的相关报告则认为，如果在公益诉讼中赋予检察机关特殊地位，会带来与原有法律规定如何协调以及其他诉讼主体如何定位的问题。

(二)外部现实阻力亟需排除

一是线索发现难。一方面人民群众和相关部门对检察机关的法律监督地位和提起公益诉讼制度了解不够，向检察机关举报、申诉行政公益诉讼案件的情况不多，线索来源单一的问题突出。以临潼区人民检察院为例，试点以来依职权自主发现的案源占办案总数的92.9%，公民、社会组织的举报、控告、申诉以及其他机关移送的案件数量不足。另一方面线索收集渠道存在局限。在实践中，基层检察机关虽然将法律规定的“在履行职责中发现”理解为全业务范围，但在实际操作层面，由于缺乏相应的机制保障，检察机关系统内部以及与相关行政执法部门间没有建立完善的线索移送机制，部门间的协作配合有待进一步加强，公益诉讼案件线索数量少、质量低的问题仍然没有得到根本解决。

二是调查取证难。2018年3月“两高”司法解释规定检察机关可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料;有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。这一规定虽然明确了检察机关具有进行调查核实的权力，具有积极意义，但在取证对象不配合的情况下，既无强制性措施也无救济方式，可见此调查核实权不具有刚性的法律强制力，缺乏程序性保障措施。在行政公益诉讼领域，大量行政行为的专业性以及行政执法程序的繁杂性，都会令检察机关的举证能力不胜负荷，不少行政机关对公益诉讼的本能抵触、拒绝配合，更会严重阻滞调查取证的效率性。调查取证难的另一个突出表现是鉴定问题。在民事公益诉讼领域，生态环境保护的公益诉讼案件在事实鉴定、损害评估等方面，面临着更高的技术难度，但由于检察机关自身的专业能力不足、鉴定机构体制不健全、市场化运作等原因，导致办案成本不堪重负，严重制约公益诉讼工作的开展。

三是公益保护难。目前，行政公益诉讼主要是向相关行政机关制发检察建议，真正提起诉讼的只占了极少数。以临潼区人民检察院为例，2016年以来共提起行政公益诉讼3件，占办案总数的1.3%，尽管如此起诉数仍处于全市首位。修改后的行政诉讼法将检察建议这一运行多年的司法制度作为检察机关的监督手段规定在相关条款中，从而使检察建议具有法律监督权的性质。但是此种检察建议是一种相对柔性的监督方式，其效果往往受制于有关单位的支持和配合，公益诉讼案件专业性强、受众广泛且涉及问题敏感，一旦处理不当，容易为后续工作增加难度甚至埋下风险，面对这种外部压力，也导致了部分畏难消极情绪，以致一些本应启动的公益诉讼偃旗息鼓。加之缺乏相应的制度保障机制和司法救济途径，易使检察建议出现法律效力不强、落实整改乏力等“刚性不足”的问题，有的被建议单位对检察建议束之高阁、置之不理，或者简单回复了事，并不会采取实际行动认真落实整改。

五、强化行政公益诉讼案件办理的对策建议

(一)优化检察机关提起公益诉讼的社会大环境，努力营造适宜行政公益诉讼工作开展的良好氛围

一是主动向党委、人大汇报工作，取得支持。一方面，主动接受党的领导，接受人大监督，重大改革及时汇报，这是检察机关做好法律监督工作的重要保证。检察机关提起行政公益诉讼工作事关体制机制的调整，主动及时向党委、人大汇报工作、取得党委支持非常有必要。另一方面，检察机关提起行政公益诉讼往往涉及地方经济利益和地方环境保护的权衡，政策性问题较强，争取地方党委、人大的支持和理解，形成检察机关与地方党委、人大常态化的沟通机制至关重要。同时，可以探索建立人大常委会定期听取检察建议落实情况专项工作报告制度、检察建议向人大常委会抄送、备案制度，由人大常委会对检察建议的落实情况进行专项检查，借助人大的监督督促相关行政部门落实检察建议，强化检察建议刚性。

二是主动与政府、各行政部门沟通，争取理解与配合。在检察机关提起的行政公益诉讼中，虽然检察机关和各行政部门是监督与被监督的关系，在诉讼中亦是对立双方，但并不妨碍检察机关就公益诉讼的制度及实施和行政机关进行沟通协调，促使行政机关纠正思想误区、提升对公益诉讼的认识，从而保障检察机关提起公益诉讼工作的顺利开展。

三是加大宣传力度，争取舆论支持，广泛发动人民群众在公益诉讼中的积极性和能动性。公共利益的保护既与人民群众很远，又与人民群众很近，关键在于通过加强宣传，拉进公益诉讼与人民群众之间的距离，发挥人民群众在公益诉讼中的公益损害的信息提供作用、公益举证的证人作用、公益诉讼的监督作用和公益案件的宣传作用。充分利用广播电视、报刊、网络新媒体，大力宣传公益诉讼制度，努力提升广大人民群众的法治意识，凝聚思想共识。对于已办结并得到法院判决支持的案件，应主动加强宣传引导，及时公开案件信息，邀请媒体深入报道，回应群众关切，为基层检察机关提供强有力的舆论支持。

(二)为检察机关提起公益诉讼注入刚性元素，增强法律监督权威

检察机关提起公益诉讼与传统诉讼主体并不相同，事实上，究其本质而言，它已超出了诉讼的含义，是检察机关履行法律监督职能带有诉讼性质的司法活动。检察机关行使法律监督权，并基于此而提起公益诉讼，理应享有与之配套的调查核实权、强制措施使用权等。适当强化调查保障措施，亦有助于保护公益目标的实现。例如，发出禁止令、纠正违法通知书，临时查封、扣押、冻结等强制措施防止公益继续受损，同时还应当明确赋予检察机关询问当事人或证人，调取、复制相关证据材料，鉴定、勘验、检验，查询相关人员和单位的信息材料等一般性调查权，以及调阅行政机关的执法卷宗、档案及其他与行政行为有关的材料等权力。

(三)加强机制建设，内部做好整合，外部搭建协作平台，内外齐发力

一是牢固树立检察工作“一盘棋”意识，内部机制建设上整合力量形成合力，运用一体化机制推动办案。就行政公益诉讼案件而言，一体化机制可从两个方面构建：一是院内一体化，加强检察机关内部各业务部门之间的沟通协调，建立相互协作机制，通过信息共享、线索移送、案件协办、结果反馈等方面的配合，发挥各个部门的职能优势，形成监督合力。二是上下级检察院一体化，就基层检察机关而言，加强与市级院之间的沟通协调更为凸显，上级院进行业务指导和协调，下级院具体办理案件，共同推动行政公益诉讼开展。

二是外部机制建设应着重建立和完善与相关部门的协作机制。重点是建立和相关行政机关的协作配合机制，包括生态环境、国土资源、国有资产管理、食品药品监管等部门，以联席会议、会签文件、案件双向咨询、协助调查等方式加强沟通，同时努力建立健全信息共享、案情通报、案件移送制度。探索在行政执法部门及重点行业设立检察室或派驻检察官参与相关活动，拓展案源，确保检察监督到位。

(四)队伍建设层面，朝专业化的方向发展，提升监督能力

公益诉讼工作作为一项全新职能，将会成为检察机关进一步发展的新的增长点。基层检察机关应积极转变观念，顺应新形势发展、新任务要求，高度重视行政检察工作，转变传统重刑事轻民行、重民事轻行政的观念，行政公益诉讼涉及调查、诉前程序、提起诉讼、出庭应诉等多个环节，不仅要求检察人员有扎实的检察业务功底，还要求其要具备行政法专业知识理论、调查证据、文书写作以及出庭应诉等多方面能力，因而需要定期开展专业性强的业务培训会提高检察人员各方面的能力，打造一支专业办理公益诉讼案件的队伍。

(作者：西安市临潼区人民检察院党组成员、副检察长 吴强)

责任编辑：李婷