党的群众路线与新时期检察工作

执法冲突类问题调查研究

群众路线是中国共产党在长期的革命斗争中总结出的宝贵经验，是马克思主义基本原理和中国革命具体实践相结合的产物。群众路线是我们党的根本路线，对于我们党的建设和发展具有至关重要的作用。新时期人民群众对民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面有了更高的要求，检察机关如何在新时期使党的群众路线在检察工作中进一步发挥理性的光辉，促进检察事业科学健康发展值得进一步的研究和探讨。本文以执法冲突类案件为切入点，针对一起可能激化矛盾，险些酿成群体性事件的刑事案件开展点对点式的调查研究，在实际办案中发现案件的矛盾和焦点，找准工作推进的症结，采取符合发展实际又切实可行的工作举措，进一步发挥群众路线在新时期对检察工作的推动作用。

一、典型案件的深入调查

(一)案件基本情况

2017年6月15日18时许，西安市临潼区城市管理综合行政执法局旅游商贸开发区执法分局取缔临潼区代王街办代新路占道经营水果摊时，因孟某某等涉案人员不满城管执法分局的执法行为，暴力抗法，掀翻损毁执法车辆，追打执法人员，双方发生冲突。在冲突过程中，李某(城管执法队员)用拳击打孟某某头面部，致孟某某轻伤。13名城管执法队员不同程度受伤住院。案发后，公安机关以涉嫌妨害公务罪对孟某某等人立案侦查并采取了刑事拘留强制措施。经临潼区人民检察院审查决定后采取逮捕强制措施。经移送审查起诉后，临潼区人民检察院以孟某某等人构成妨害公务罪提起公诉。2018年3月公安机关又以李某(城管执法队员)涉嫌故意伤害罪向临潼区人民检察院移送审查起诉。

(二)调研选题背景

“6•15”案社会影响大，双方矛盾异常激烈。案发后，犯罪嫌疑人情绪激烈抵触、拒不认罪，其亲属和部分占道经营户多次围堵政府及办案机关，要求从重处罚城管执法部门执法不当的工作人员，维稳风险压力巨大。如何妥善的处理该案，临潼区委区政府、公检法三机关以及城管执法部门均承受着巨大的压力。特别是对于一些焦点问题各方未能达成一致意见：

第一，对于涉嫌故意伤害罪的城管执法队员李某如何处理?从法律的角度和已查证的证据分析，李某的行为已构成故意伤害罪，应当追究刑事责任。从案发当时的具体情况分析，李某是在执行公务过程中与受害人发生冲突，如若对其追究刑事责任，将极大的挫伤城管执法队员工作的积极性主动性，甚至严重影响城管执法部门及其他行政执法部门今后的执法工作。第二，如何做好群众释法说理工作，如何有效防范可能发生的群体性事件，化解社会矛盾?第三，案发后，由于一些单位和部门对案件背后可能存在的维稳风险认识不足，缺乏整体性把控，在某些程序性问题上缺少与相关部门的沟通协调，造成了处理时的尴尬局面。

最高人民检察院党组书记、检察长张军强调：“各级检察机关要把服务保障经济高质量发展的要求落到实处，要把维护社会大局稳定的要求落到实处，要把保障和改善民生、增进民生福祉的要求落到实处。”为此，临潼区人民检察院始终秉持着群众利益无小事、办案服务求精品的理念，以该案为切入点进行了深入的调研走访和分析研判。

(三)调研的过程和采取的对策措施

临潼区人民检察院主动提前介入引导侦查取证，实地走访调查，综合运用释法说理、法律宣传、认罪认罚从宽等措施政策，最终被告人主动认罪认罚，法院从宽判决。

1.深入公安机关实地调研，提前介入，加强研判。案发后，临潼区人民检察院检察官第一时间介入引导公安机关调查取证，分析案件争议焦点，与公安机关研究案件的风险评估方案和维稳预案。案件受理后，坚持统揽全局、具体研判。

2.充分与当事人进行沟通，化解社会矛盾。该案系群众与执法部门之间因城市管理问题引发的矛盾，孟某某等人对执法机关产生了严重的抵触情绪。在审查起诉李某故意伤害一案时，临潼区人民检察院检察官多次会见孟某某，从法理与人情的角度对其进行耐心细致的说服教育工作，使孟某某意识到李某故意伤害案是由自身的暴力抗法行为所致，其在对本案中有严重过错，最终孟某某真诚谅解了李某。

3.深入代王街办、区旅游商贸开发区、城管执法分局等单位，了解其日常工作中面临的困难和问题。同时，客观地指出执法单位在行政执法过程中存在的瑕疵，从维护改革、发展、稳定大局，维护人民群众利益的角度出发，释法明理，并将案件的进展情况及时向临潼区委、区委政法委汇报，取得支持，最终城管执法分局对涉及妨害公务的孟某某等人也表示谅解。

4.多次与临潼区人民法院进行探讨分析、协调沟通，确保案件判决合法、合理、合情。考虑到李某在案发后有深刻的认罪悔罪表现，且孟某某已对李某表示了谅解，同时李某涉嫌故意伤害案是孟某某等人暴力抗法导致，综合各方因素，临潼区人民检察院拟对李某做相对不起诉处理，公安、法院对此表示认同。临潼区人民检察院建议法院从化解社会矛盾的角度出发，对孟某某等人从轻判决，减少矛盾对立面，最大限度地化消极因素为积极因素。

在案件的处理过程中，对李某是否构成故意伤害罪这一问题上，各方在认识上存在较大分歧。临潼区人民检察院坚持以事实为依据，以法律为准绳，协调各方，在罪与非罪的问题上严守法律底线，最终各方均同意临潼区人民检察院观点，确保了案件正确的处理方向，及时安抚了群众的激动情绪。同时，针对案件背后暴露出来的部分执法人员依法行使职权的意识淡薄以及社会管理事务方面管理手段滞后的问题，及时发出检察建议书，提出改进执法手段、增强执法人员素质，避免执法瑕疵、实施城市综合治理、建立应急机制等多项意见建议，充分发挥检察机关的法律监督职能。

(四)调研的实际效果

案件判决后，孟某某家属为临潼区人民检察院送来了“检察客观公正、执法口服心服”的锦旗，对检察机关的公正司法、为民执法表示充分认可。临潼区委、区政府也对该院坚持“以人民为中心”，积极化解社会矛盾、服务营商环境的做法给予充分肯定。

为了加强检察院与公安机关之间的工作沟通和协调，提高重大敏感、疑难复杂案件处理的科学性和规范性，提升执法公信力，更好地服务全区工作大局，临潼区人民检察院联合公安临潼分局出台《关于办理重大敏感、疑难复杂案件工作办法》，旨在克服制度空白点，加强检察与公安机关之间的协作配合，提升工作水平和案件质量。

在整个案件的过程中，临潼区人民检察院始终坚持积极、主动、服务的工作理念，既妥善化解了城管执法部门与摊贩之间的矛盾，又彰显了检察机关的执法公信力和公正为民的检察情怀，为临潼区营商环境的提升做出了积极的贡献。

二、临潼区执法冲突案件的基本现状

据统计显示，临潼区人民检察院自2015年以来共审查起诉执法冲突类案件28件44人。其中2015年审查起诉7件8人，2016年审查起诉6件14人，2017年审查起诉7件12人，2018年审查起诉11件14人。该类案件总体呈上升趋势，具有以下基本特点：

(一)犯罪主体以无固定职业者居多，文化程度普遍偏低，且多为男性青壮年。在审查的47名犯罪嫌疑人中，有42人是无业人员或无固定工作者，占总人数的89.4%，其余均为个体经营者。在文化程度方面，初中及以下文化程度达40人，占总人数的85.1%，高中学历3人，专科学历2人，大学学历2人。以男性居多，女性犯罪嫌疑人仅为7人，占总人数的14.9%。在年龄结构方面，以青壮年居多，50岁以下犯罪嫌疑人38人，占总人数的80.9%。

(二)发生执法冲突的领域逐渐扩大，且涉及的执法主体也呈增多趋势。发生执法冲突刑事案件的领域主要集中在娱乐场所、餐饮场所酒后滋事、道路交通执勤、民事纠纷调解等公安机关执法领域。目前，城管执法人员查处无证经营、小摊小贩乱设点、非法营运电动车过程中也极易发生执法冲突。

(三)案件具有突发性，部分涉及多人案件极易引发群体冲突。涉及执法冲突类的刑事案件多发生在执法人员执行公务的过程中，犯罪嫌疑人一方大多事前没有预谋，多因在管理与被管理、处罚与被处罚中矛盾对立激发而产生，具有明显的突发性。在审查的44名犯罪嫌疑人当中，部分被告人都有饮酒的情节，饮酒后情绪失控，增加了案件的突发性。因醉酒导致辱骂、殴打执法人员的有10人，占总数的21.2%。执法冲突类案件，起初往往仅一人或几人对执法行为进行阻碍和反抗，随后其亲属朋友对执法人员推搡、拉扯和殴打等，最后甚至不断起哄、煽动围观人群对执法人员进行围堵、辱骂和拦截等，导致事态不断扩大，社会的危害性和影响的恶劣性不断扩大。

三、引发执法冲突问题的主要原因

(一)部分群众法律意识淡薄，情绪管理和自控能力差。大量案件的当事人缺乏基本的法律常识、法律意识淡薄，在受处罚的过程中由于不服处罚决定，出言不逊或动手撕扯推搡，未意识到自己行为的危害性，矛盾对立激化而一时冲动导致发案。此外，部分当事人脾气暴躁，易冲动，情绪管理和自控能力较差。

(二)个别群众的思想错位，且易受盲目“从众心理”的影响。我国经济社会迅速发展的新形势带来一些社会矛盾，尤其是社会综合治理与基层群众便捷生活之间的矛盾尤为凸显。城市管理、征地拆迁、生态环境、食品药品安全等热点领域事件频发，使得社会管理压力和难度更大，一旦存在导火索，最普通的执法事件也极易引发民众的对立情绪。一些当事人受他人挑拨、教唆，错误地认为“法不责众”，导致执法冲突升级引发刑事案件。

(三)少数执法人员执法方式存在瑕疵，执法态度存在不足。部分执法人员“重实体、轻程序”“重处罚、轻教育”的执法观念仍然存在。

四、解决执法冲突问题的对策建议

在对临潼区执法冲突案件基本情况梳理和诱发原因认真分析的基础上，应从思想上高度重视执法冲突问题，坚持“标本兼治”，从提高法治意识、提升执法水平、完善制度机制等方面着手，通过扎扎实实的工作，遏制和预防执法冲突刑事案件的发生。

(一)加大普法宣传力度，提高人民群众遵法守法的意识和法治观念。“谁执法谁普法”，相关行政执法部门和司法机关须加大法律宣传力度，提高法制宣传的覆盖面。整合行政机关和司法机关的力量，借助广播、电视、报纸、互联网、微信、微博等媒体工具对基本法律常识和典型案例进行介绍，提高人民群众的法律意识和法制观念，强化对自身行为的约束，理解和支持相关执法活动。同时，相关部门要经常性的深入群众，了解群众的愿望和需求，增强执法的责任意识，与群众建立起良性互动机制，构建和谐的执法环境。

(二)加强执法队伍建设，提升执法水平。要切实通过执法培训和自身安全基本防范教育，强化执法工作人员的执法水平和自我保护能力，从现场执法、事故处理、窗口业务等多方面对辅警、保安、临聘人员进行教育培训，避免因执法失误而引发矛盾。同时，增强一线执法人员处理群众问题和化解社会矛盾的能力，在执法过程中讲究方式技巧，将人文关怀理念落实到执法活动的各个环节中。此外，还应建立起预防和应急处置机制，防患于未然。

(三)健全和完善制度机制，创新社会管理方式。以经济社会发展的新形势、新变化为基础，创新社会管理方式，积极拓宽利益诉求表达渠道、高效的矛盾纠纷处理机制，科学的权力监督制约机制，重视对群众正当权益的保护。加大人民群众对各项公共事务、社会决策的知情度，让人民群众积极参与到社会治理当中，在共同的管理中增进彼此的理解与支持，共同创造和维护良好的社会秩序。

（作者：西安市临潼区人民检察院检察长 苑伟     检察官助理 薛艳红）

责任编辑：李婷