自然保护地整合优化进入“深水区” 相关预案正细化完善

全国1.18万个各级各类自然保护地整合优化已进入“深水区”，由于涉及多方利益调整、历史遗留问题和现实矛盾冲突化解，引起各方关注。

根据一些地方已经公布的自然保护地规划，以及自然保护地整合优化技术指南、实施方案或预案，自然保护地一般控制区内的基本农田、矿业权、建制村屯等被陆续调出，这将为地方经济社会发展预留出空间。同时，也有一批国家、省市县级自然保护地被列入撤销名单。

在国家林业和草原局保护地司近日召开的电视电话会议，有关负责人表示，自然保护地整合优化要主动对接地方“三区三线”划定，做到“一张底图、一个底版、一套数据，无缝对接”。

第一财经记者15日从多地林草部门了解到，此次电视电话会议后，陕西、贵州等地明确要求组织专业力量，科学开展自然保护地总体规划编制，查缺补漏预案编制中遗留问题，按照整合优化相关规则按时完成各项工作任务。同时做好国家和省级投资项目储备，提升自然保护地基础设施建设及管理能力水平。

“三区”是指城镇空间、农业空间、生态空间三种类型的国土空间。“三线”分别对应在城镇空间、农业空间、生态空间划定的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线三条控制线。

按照中办、国办2019年印发的《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，到2025年要完成自然保护地整合归并优化工作。到2035年，自然保护地布局进一步优化，总面积占比稳定在陆域国土面积的18%以上。

“2018年机构改革后，由林草部门统一保护监管各类自然保护地。整合各类自然保护地，原则上只保留一块牌子。”国家林草局有关专家对第一财经记者说。

多年来，各级各类自然保护地保护与利用矛盾问题突出。一个自然保护区挂多块牌子，既叫风景名胜区，又叫旅游区、地质公园等。保护区内部还有大量的城市和建制乡镇建成区，生态空间和生产生活空间相互挤压。

自然保护地内有大量的矿业权，矿产资源开发与自然保护地基本定位存在矛盾冲突;自然保护地内航道航运等水域活动与水生生物分布区域交叉重叠。受原有自然资源管理体系影响，我国自然保护地缺乏统一协调的顶层设计，各部门根据自身职能分别设立，导致全国自然保护地分类体系不科学、不系统，功能定位不明确、不协调。同时分头划定也造成全国49.8%的自然保护地间存在空间交叉重叠。

第一财经记者从国家林草局了解到，2020年3月，自然资源部和国家林草局启动了自然保护地整合优化工作，按照“保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变”的原则，对交叉重叠、相邻相近的自然保护地进行归并整合，对边界范围和功能分区进行合理调整，实事求是解决历史遗留问题，并与生态保护红线划定相衔接。

黑龙江省在2020年10月就拿出了《自然保护地整合优化预案》并经该省政府常务会议通过。整合优化后，黑龙江省各类自然保护地(含1处国家公园体制试点)共计348处，总面积950.64万公顷，占该省国土面积的20.12%;自然保护地总面积减少168.67万公顷(含剔除重叠、撤销减少的面积)。黑龙江方面表示，此整合优化既遵循了生态保护优先，又兼顾了地方发展。

2021年11月，广东省自然资源厅、林业局编制的《广东省自然保护地规划(2021-2035年)》经省政府同意印发。该规划透露，“全省自然保护地面临的生态保护与经济发展矛盾突出”。

该规划称，广东省经济发达、人口众多，工业化和城镇化发展速度较快，自然保护地设立与经济发展和基础设施建设间相互制约，域内土地开发强度较大，基建、采矿、养殖、捕捞、围填海、商品林采伐、工业园建设等活动与自然保护地范围重叠，遗留了大量历史问题，给保护管理工作埋下隐患。

此外，现有自然保护地基于各地自愿申报设立，缺乏整体规划，对各类保护对象的保护不够完善和系统，高保护价值区域存在缺失，未形成合理完整的空间体系网络。一些市县级自然保护地和没有保护管理机构的自然保护地设立程序不规范，无法落地，后续管理困难。

根据该规划，广东拟新建139处自然保护地;拟不再保留142处自然保护地包括自然保护区(市县级5个)、森林自然公园(其中1个国家级、75个地方级)、湿地自然公园(地方级61个);拟转化一批自然保护地。最终将以国家和广东省政府确认为准。

国家林草局调查规划设计院、广东省林业局等机构测算，整合优化后的广东自然保护地解决了部分矛盾冲突，将促进广东通山达海的生态廊道网络系统的构建，并将有效保护南岭山地陆地生物多样性关键地区，以及南海生物多样性保护优先区域。

有专家对第一财经记者表示，各地拟撤销的自然保护区多为无规划范围、无功能分区、无管理机构，无法实际落地管理，自然保护区内人类活动影响较大;拟撤销的自然公园多为存在较多的城镇建成区、村庄等人为活动矛盾点，对问题点位进行核查处理后，余下的自然公园破碎化严重，生态资源完整性不复存在，保护价值偏低。

湖南省自然保护地整合优化技术指南编制组有关专家介绍，交叉重叠的自然保护地整合优化，基于同级别保护强度优先、不同级别低级别服从高级别的原则。明确每个自然保护地的唯一类型和功能定位。

“整合优化的目标是理顺关系，化解矛盾，促进发展，不能解决旧问题，产生了新矛盾。”陕西省林业调查规划院副院长葛安新表示，将建制镇村、农地等简单地调出会使这些地块失去法律约束，文物文化资源的处境变得更加糟糕。这类保护地的优化调整一定要与文物保护法等有关规定相结合，寻找保护与发展的平衡点。

第一财经记者从国家林草局了解到，目前，相关部门正在对全国自然保护地整合优化预案进行细化完善，预案成果将按程序上报。

责任编辑：曲静