加强协调 完善制度 破解国土资源领域行政非诉执行案件执行难问题

国土资源领域行政非诉执行案件属于行政非诉执行的一个类型，是指土地行政管理部门作出具体行政行为后，当事人未在规定期限内自动履行相应的义务，又未在法定期限内申请复议或者提起行政诉讼的情况下，行政机关依法申请法院强制执行的案件。

尽管法律对国土资源领域行政非诉执行在条件、主体等方面作出了明确的规定，但因为违法用地牵扯的法律和政策问题错综复杂，国土资源领域执行案件的难度和阻力远超立法预期。在推进案件实施和缓解结案压力的多重需求下，法院对国土资源领域行政非诉执行进行了改革性创新，其中对执行影响最大的就是开启了“法院裁定、行政执行”的“裁执分离”模式。由法院负责审查行政处罚决定，准予执行的，将没收、拆除地上建筑物、恢复土地原状等执行内容交执行标的物所在地政府组织实施，罚款、没收非法所得等金钱给付类的行政处罚仍由法院强制执行。而各省市关于违法用地建筑物强制执行没有统一规范衔接流畅的操作规范，致使土地部门、财政部门、违法用地基层政府之间互相推诿，导致违法用地拆除难、没收难时有发生，严重影响了执法权威和政府公信力。

一、国土资源领域行政非诉执行的中法院问题

法院执行中存在的问题来看，在立案受理阶段主要表现为,以案件涉及违法建筑拆除“裁执分离”等理由不予受理或不接受国土部门申请强制执行的案件，此现象在其他行政部门也偶有发生。在审查裁定阶段主要表现为,裁定准予执行拆除违法用地上的建筑物，由当地政府或土地管理部门自行组织拆除;裁定准予执行罚款，由当地政府或土地管理部门自行执行。在执行实施阶段主要表现为,对非财产给付的执行案件适用“终结本次执行程序”方式结案不当以及适用“终结本次执行程序”的案件的随意性，即在终结本次执行程序前未听取申请执行人意见、未将终结本次执行程序裁定书送达给当事人等问题。此外,法院对涉及拆除违法建设、没收违法建设、退还土地、恢复土地原状或恢复原种植条件等非金钱给付内容的案件,大多数是以裁定终结本次执行程序的方式结案,实际执结率并不高。当然,这与此类案件执行内容的可操作性不强、缺少有针对性的强制执行措施等因素密切相关。

二、国土资源领域行政非诉执行的中国土部门问题

对国土部门而言,在认定事实、适用法律和执法程序方面不同程度地存在不合法、不规范的问题,比如申请法院强制执行没收违法用地建筑物，同时申请法院裁定退回违法占用土地。适用没收违法建筑物的法律依据和事实证据不严格、不规范。特别是在依法举行听证、送达法律文书、申请执行前催告等方面的程序正义保障不足，这说明行政执法过程的不完整性，如同生产产品时的偷工减料现象。存在国土部门行政处罚决定生效后未能在法定期限内向法院申请强制执行的情况。也存在粗糙执行后违法用地问题死灰复燃问题，说明行政执法事后监督缺失，一执了之现象。同时发现,国土部门的行政执法措施有待改进,以“动态巡查+卫片清查”为主的违法行为发现处置模式使得部分违法建设难以消除于萌芽状态。而由于执法程序繁复、办案周期较长等原因,易导致贻误最佳处罚时机、后续强制执行成本和难度进一步增加。区法院没有关于“裁执分离”工作的相关细节性规定,导致法院和国土部门在执行实施时还面临着一些共同问题,如违法占地类案件往往涉及重大利益,强制执行具有较大难度和风险,执行人员及经费不足等，但主要的还是执法人员执法理念、执法水平不足的问题。

三、国土资源领域行政非诉执行的中其他行政部门和国土部门的配合协作问题

我院行政检察部门干警就违法用地建筑物没收问题，督促土地部门履行没收手续。土地部门反映，他们就将违法用地建筑物协调财政部门办理没收时，财政部门说没有相关手续不予接受。到违法用地乡镇政府要求协作，乡镇政府说拆除违建的责任主体是国土部门，不是乡镇政府。土地部门本身执法力量不足，乡镇不愿配合，导致违法建筑难以拆除。

四、国土资源领域行政非诉执行检察监督策略

面对国土资源领域行政非诉执行的现实困境和难题,行政非诉执行检察监督同样面临法律依据不足、监督手段缺少刚性等方面的问题,但这些都不能成为不监督、不善于监督的理由。检察机关要始终践行以人民为中心发展思想,将国土资源等领域行政非诉执行检察监督作为推动公正司法和依法行政、助力国家治理体系和治理能力现代化的重要抓手。

一是坚持党的领导，多向党委人大汇报争取支持。结合中心工作，增强政治自觉、法治自觉和检察自觉，找准结合点和着力点,主动向党委、政府报告工作,积极争取支持,在服务大局中发挥好行政非诉执行检察监督的职能作用。

二是加强省市级层面执法制度建设，为强化违法用地建筑执行提供可操行性规范。为啥会出现互相推诿扯皮问题，就是因为没有一个完整、规范的违法用地没收、拆除规范。如鄠邑区办理的葛七宝组织领导黑社会性质组织案件，就牵扯到葛七宝利用集体土地违法建设了20多栋小产权房，卖给相关群众，现在小产权房住了好多人，拆也没办法拆。而陕西省地方法规和行政执法制度，就没有规定如何对小产权房等违建进行处理。

三是把握关键环节，突出工作重点。恪守行政非诉执行检察监督边界,针对法院的执行活动,重点审查监督在立案受理环节是否存在应立案受理而不受理、在审查裁定环节是否存在应准予执行而不准予、在执行实施环节是否怠于采取执行措施或违法终结执行等情形,依法提出纠正违法检察建议。同时,注意审查发现国土部门在行政执法方面是否存在普遍性、倾向性违法问题或有其他重大隐患,依法提出社会治理检察建议。

四是加强内外协作，注重线索排查。对内加强与刑事、民事、公益诉讼检察部门的协作,积极从刑事、民事案件和“两法衔接”平台摸排国土资源领域行政处罚案件信息,特别注意发挥与国土资源领域公益诉讼检察监督合力。对外加强与法院、国土部门等的沟通协调,建立信息共享、线索移送等工作衔接平台,推动完善行政强制执行体制机制。对于发现行政机关“该申请未申请”法院非诉执行可能存在公职人员违法乱纪、贪污渎职的线索,积极移交处理,推进对事监督和对人监督的职能闭合。

五是修改完善制度，加强监督的刚性，提高监督权威。积极协调上级部门，对行政机关怠于履职导致违法用地长期得不到处理，应授予检察机关依法提起行政公益诉讼的权力，以促进依法行政。对违法用地人长期占用违法土地取得的收益或造成的损害应检察机关依法提起民事公益诉讼，依据民法典关于生态损害赔偿的相关规定，要求违法用地人将违法用地收益上缴国家财政的问题。不能让违法用地人因违法行为获得利益。助长违法用地的气焰。

六是注重宣传引导，注重实效。要把监督实效放在首位，不搞面面俱到，重视以点带面，重视典型案例引导。同时加大对国土资源领域非诉执行检察监督案件的宣传力度,不仅能提高行政非诉执行检察监督知晓度和影响力,还可以扩大案件来源。要着重宣传既依法维护国家利益和社会公共利益、支持行政机关依法行政,又保障民营企业和公民合法权益、促进解决非诉执行难题的案件,营造双赢多赢共赢的舆论氛围。（西安市鄠邑区人民检察院 胡培育、张国华）

责任编辑：曲静